辉山经开区位列辽宁国家级经济开发区9家之一。南方周末记者 吴超 摄
一道题目出现在竞聘现场：倘若所属园区的企业面临货物堆积难以清库，招商工作的副职应该如何化解困局？
2026年春节前夕，沈阳辉山经开区管委会组织了一场人事竞聘会。抽签决定了参赛者的命运，葛明抽到的正是这道题——他要竞聘投资促进中心的副主任一职。
时光荏苒，如今已是秋日，回首当初的应答，葛明的思路依然清晰：”深入分析市场饱和还是成本压力，问题根源找准了，对症下药的方案自然就出来了。”
竞聘的环节并非只有笔答一项，演讲展示也是必经之路。葛明早早准备，从手写提纲开始，逐步打磨成最终的展示稿。竞聘的程序和公务员招考相似度颇高：手机需上缴，按抽签顺序依次登场。
评委席上坐着管委会与职能部门的主要领导，他们的打分决定了最终结果。成绩公布，葛明成功获聘。
2011年，初入职场的葛明舍弃了选调机制，被辉山经开区的发展潜能和灵活的体制机制所吸引，投身于管委会。两年后的2013年，辉山经开区获批晋升为国家级序列。
职业生涯初期，葛明在组织人事领域耕耘，后来调往招商口。此次竞聘前的身份，是投资促进中心副主任——说白了，他竞聘的就是现有岗位。
这一轮人事制改，范围广泛：部分机构的正职、所有副职及下级岗位均需竞争上岗。能否保住位置、是否需要平调，全凭这场竞争的成败。
葛明对本报记者回顾起来，2019年前后的一次竞聘经验，其主旨再明确不过——留优去劣。
但此番竞聘的意义已经超越了单个园区的人事调整，它是贯穿整个辽宁开发区体系改革的重要一步。
自2025年秋季始，辽宁的省级经开区阵营进行了大幅整合：92家压缩到43家，撤销40家、合并9家。这种整合的幅度之大，在全国范围内属罕见。
精简园区数量的同时，辽宁还在攻关人事制改：收回社会事务负担，让开发区重归经济发展的主责。
商务部掌控国家级经开区的全局。辽宁的9家国级别区不在撤销名单内，但除了这项优待，其他改革措施一律同步推行。
辽宁省商务厅副厅长刘殿辉的话道出了改革的紧迫感：”开发区若不改变增长方式，终将被时代淘汰，因此我们这次是下定决心要改。”
开发区的范畴不只一种，经开区、高新区、新区、国门合作区、产业园等都在其列。按品级划分，主要有国家级与省级两大类。
本报记者从辽宁省商务厅获悉，那49家被撤并的省级开发区存在共性的四大顽症：缺乏成长性、财政自给能力不足、空间规划欠科学、排行榜长期垫底。
产出强度弱、重点项目落地少——这些成长性不足的表现持续低于全省均值。规划布局的问题则体现为地理位置近似、产业定位重复。
营口辖下的县级市大石桥，2025年经济规模超330亿元，却同时运营两家省级开发区——南楼和大石桥两个，相隔不足4公里，产业聚焦点却都指向菱镁。
菱镁产业链的源头是菱镁矿，经加工后生成耐火材料——钢铁、建材等高温工业的必需品。
大石桥经开区的镁产业建设现场。南方周末记者 吴超 摄
中国国土经济学会理事长肖金成坦言相对，园区数量众多之后，容易陷入无差别竞争——各家瞄准相同项目，竞争白热化不可避免。曾在国家发改委相关研究机构担任所长的他，对多数国级别区都有过实地考察。
此轮改组中，南楼经开区被纳入大石桥经开区的管辖。
大石桥经开区管委会副主任姜运军向本报记者介绍了合并的逻辑：原南楼的镁产业局限于采掘和初级加工阶段，产品品种单调、对钢铁需求依赖性强，抵抗市场风险的能力较弱；而大石桥的产业布局更显多元化特征。
姜运军进一步解释合并的效益：两区产业网络从此不再散乱无章、自我拆台，原南楼的上游采矿和粗加工能力，与大石桥的下游深加工和新材料布局形成上下游呼应，产业链条得以贯通。
沈阳大石桥经开区一处在建生产设施。南方周末记者 吴超 摄
有趣之处在于，辽宁对开发区的整合并非来自中央的指令性方案，而是遵循一则简洁的原则——自评自选。
《辽宁日报》的报道披露了一个案例：辽阳市的4家省级开发区经过多轮集体讨论，最终形成共识，自发提出撤销其中3家，只保留灯塔一家。
刘殿辉阐释了这一制度的运作方式：市级领导对本地园区进行了全面诊断，对照改革标准自查自评，条件符合就上报申请，县区层面经历多次磋商，共识逐步形成。整个撤并过程分两个阶段——初期遇阻较多，后期推进相对顺利。
1984年新生的首批国级别区为数14个，各地视其为经济增长的强力引擎，纷纷效仿设立，四十多年的时间里，园区数量呈指数式增长。
辽宁也未能免俗，100个区县的版图上，最高峰时省级开发区达92个之众，平均每县一家。
刘殿辉透露了现实的残酷：排头兵园区年GDP冲破千亿，而一些省级园区尚不足十亿，差距悬殊；有的园区每年的收益难以覆盖工资和债务，发展失衡、质量低下、产业同质等问题积累已久，终于无处遁形。
首山经开区2024年的进出口额仅4.2亿元，与全省15亿元的平均线相差甚远，其撤销在此番改革中成为必然。
另有些园区并非本身存疾，撤并更多出于历史使命已完成的考量。
一位辽宁国级别区的中层干部对本报透露，当地曾撤销一家省级园区的原因是：该园区与属地行政区边界模糊、产业与城市融合度高、可用地块已基本开发殆尽，留存意义不大。
辽宁这波园区整合浪潮，映照的是全国范围的改革趋势。
中央2024年的改革决定明确指出，要深层推进开发区管理体系的创新。
今年9月，《人民日报》头版的评论统计了全国范围：各地通过整合或关停超4000家性质类似但设立不规范的园区，实现了开发区体系的优化升级。
一千八百余人的安置之路
刘殿辉谈起改革的难点：”改革本身就充满挑战，这次园区调整涉及机构重组，最大的困难在于人的问题——感情的问题。许多职工见证了园区的白手起家，建立了深厚的情感纽带。”
园区撤并涉及的系统工程不仅限于人员分流，资产、债务的清理，尚未成熟的招商项目、已投产企业的对接，乃至后续的企业服务，每一项都需细致梳理、平稳交接。
人事改革这块，全国开发区的做法高度一致，无外乎编制总额控制和全员竞聘制。辽宁践行的也是这套方案。
员额制的含义是为园区划定人数上限，在此范围内因事设岗，灵活配人；全员聘用制则要求无论原先是行政、事业还是聘用身份的员工，都必须参加竞争。
全国的做法中，有些园区改革后公务员编制随之撤销，这成了改革推进中的暗礁，而辽宁的方案更显温和——保留编制身份。
辽宁方案的妙处在于实行了「档案职务」与「岗位职务」的双轨运行机制。
在园区工作的编内员工，工龄、薪资、升职等档案事项照旧推进，与园区内的实际岗位解绑。待员工调离或退休，身份确认依据档案记载——这相当于提供了有身份背书的保障。
改革前，档案冻结是不少园区的做法——编制干部入驻后档案就停留在那一刻，即便在园区升迁也改不了纸面身份。如今双轨制打破了这个怪圈，档案可以正常升迁，独立于园区岗位的动作。
辉山经开区年底出台的改革方案明确了”人少钱少”的目标，定员120人，这些岗位可由公务员、事业编或社招人员占据。
聘用制的具体操作方式多样，辉山经开区采纳的是三层递进式：任命、聘任、竞聘。
园区领导层由沈阳市委直接任命；内设部门的部分正职岗位走聘用程序；其他正职和全部副职以下员额，则通过竞争产生。
竞争失利的后果如何？未能上岸的员工若无健康或退休原因，原则上需离开园区。
被撤销的园区职工大多流向了当地政府机构或其他园区。
改革启动前的摸底数据显示，园区职工多为公务员或事业编制，社招者寥寥，撤并后这批人得以回归属地政府。
公务员和事业编制不可强制离职，仅分流一条路，但正因社招者少，裁员补偿的成本也被控制在了可承受范围。
辽宁省商务厅披露的一组数据清晰地反映了改革的规模：原有92家园区共3969名在职员工，调整至43家后，人员编制缩至2088名，砍去了将近一半。
这1881名离职者中，129人是冗余裁撤，1485人通过转岗或内部消化得以安置，267人仍在按计划妥善分流，整体上园区机构精简、财政负担减轻的目标已见成效。
多位辽宁园区官员向本报表示，今年政府换届的浪潮为人员安置打开了更多的门。
但优岗终归稀缺，分流之路仍布满荆棘。
一位省级园区管委会官员对本报道出了隐忧：合并后原有十余个部门需精简，很多正处级干部不得不降为副职。
沈阳市街景一角。南方周末记者 吴超 摄
瘦身还是瘦心？
除去超半数园区的撤销，保留下来的开发区也在进行内部的减肥。
改革后全省园区的平均内设部门从改革前的8.2个降至7.1个，瘦身幅度13.3%；与此同时，经济和招商相关部门的比重上升至83.1%，相比过去提高了7.1个百分点。
数十年来，开发区逐渐沦为社会事务的承载体，经济主业反而被挤压。要重振优势，必须甩掉社会管理的包袱。
如今，辽宁逾九成的开发区已彻底剥离了社会行政事务。
商务厅的新规定明晰了开发区的定位：产业与项目和企业服务是其本业，社会事务概不涉及；教、医、民生等公共职能统一由属地政府承担。
沈阳经开区主任赵永圣同时是铁西区区长，这家国级别区年度产值突破千亿，在东北地位首屈一指。
赵永圣独特的比喻值得玩味：”与其说这是瘦身，倒不如说是瘦心——前者是部门和人头的减法，后者是让干部的精力从杂务中解放出来，聚焦企业服务。”
他进一步阐释：社会管理事务如果仍由园区承担，干部就会陷入无尽的琐碎，唯有放下这些负担，才能让管理者全力以赴地服务企业、拓展项目、规划发展。
与此同时，当地政府向园区转移了审批和规划等经济权力，企业需办的事务可在园区一站办理，不必往来于市区和园区之间。
权力下放也讲究分寸，过度放权反而会让园区蜕变为行政区，而且园区是否有足够的人才和专业能力来承接这些权限也值得商榷。
某园区管委会官员举例说明了这种尴尬：化工园区认证需要化工专才，但管委会现有干部中鲜少有此背景，不得不临时招聘，”只有人到位、能力跟上，才能安心承接更多权限”。
今年10月中旬，辽宁省商务厅出台了新的工作意见，强调由市级政府统筹推进权力清单制的实施，配套强化培训，确保权力、能力、监管实现同步下行。
多位园区官员向本报透露，经开区与政府的职责划分明确后，各地开始试水「区政合一」的运作模式。
换句话说，园区和其所在行政区共用领导班子、各挂各的牌子，机构统一办公，既保持园区的产业和招商职能，也履行行政区的社会治理责任，这样整合权责、化简协调流程。
这种模式在辽宁的实践已有渊源。2002年，铁西区政府与沈阳经开区就已合署办公，实现了在当时超前的一体化管理——今日铁西区委书记身兼党工委书记，区长就是管委会主任。
赵永圣坦率地说：”有了这二十多年的运作基础，职能的转换顺理成章，搁在二十年前，这样的改革根本不可想象。”
随之而来的是一个疑问：园区与行政区合并后，开发区这块牌子还值钱吗？
事实上，「区政合一」只是打通组织层面，其核心在于效率提升。
保留园区身份是为了获得经济管理权限，激发园区体制机制的灵活优势，集中资源做招商和落地；舍弃园区牌子转由政府接手，反而容易被社会事务重新绑架。
葛明深有体会地说，开发区员工紧跟经济脉搏，招商能力更专业深入；政府部门的日常社会事务纷繁复杂，难以持续聚焦招商经验的研究和体制机制创新。
产业聚焦：从散乱到专注的蜕变
归根结底，开发区改革要落实到产业服务这一点。
刘殿辉的话直指要害：”产业和产业链的缺失，就是开发区发展的天花板。”
新出台的意见对园区提出了明确的要求：确立一项核心产业，配套两到三个特色产业，预留一个战新或未来产业的发展空间。
到2028年的目标是全省园区GDP增速超省均2个百分点、贡献比超三成，形成8家工业产值突破千亿的园区。
赵永圣强调，确定主业要从自身的资源禀赋和发展条件出发，找到导产业的比较优势，若样样齐全则必陷内卷之患。
有了主导产业的定位，招商就能围绕产业链做文章，逐步形成产业生态。
辉山经开区便是实证，经年的耕耘培育出了食品、装备制造、航空三大支柱产业。
辉山经开区三大主导产业展示。南方周末记者 吴超 摄
蒋日对本报阐释了产业集聚的含义——产业链上下游的配套完整度，这也是招商成功的关键。以水饺企业为例，所需的面粉、油类、香料等上游物资都能在园内就地取材。
2024年公布的竞争审查条例禁止地方用财政补贴和税返招商，这硬约束倒逼各园区用专业和服务去吸引投资。
蒋日用「店小二」的比喻形容园区工作人员，企业从选址租赁、工商注册、保险缴费，一直到员工就业、厂房改造、成本磋商，园区都要全程陪伴。
辽宁省委书记许昆林在全国两会上呼吁：”优化营商环境是辽宁的当务之急、战略之重，我们必须用果断行动短期内扭转局面。”
营商环境的优化，最终要落实到对企业服务的每一个细节。
营口一家耐材企业负责人告诉本报，今年初签约入驻大石桥经开区，从地皮到动工仅历时半个月。
两轮园区整合告一段落后，辽宁将启动全员考核的动态机制。
省商务厅2026年推出了新考核体系，重点聚焦每亩产出、发展效能、产业高度等维度。
与此配套，严格的升降和退出制度随之生效：连续三年排名垫底两次的园区将被建议撤销，撤销后两年内该市不得新报申省级园区。
这套机制的用意是在投资压力下，倒逼园区向质量要生存。
数据反映了严峻现状：1至8月全省固投同比滑落32.7%，在建项目减少16.1%，亿元级项目更降幅16.8%。
对辽宁而言，改革的红利需要时间发酵，短期的阵痛也势在必行。
经济学家樊纲在《制度改变中国》中有过精妙的比喻：任何生产都需投入在先，收益在后。
改革成本的支付、效果的初现、收益的兑现，每一步之间都存在时间差。
