由十五项条款组成的这一法律文件，着力解决《刑法修正案(十一)》实施以来长期困扰司法部门的核心难题。具体而言，当处于12至14岁阶段的少年作出极其暴力的犯罪举动时，我国司法机关应在什么样的条件下、依照怎样的判断标准，将其正式纳入刑事诉讼轨道进行追诉？
2019年在辽宁大连发生的一起悲剧案件，深刻推动了立法者的思考。当时一名13岁的男孩夺去了10岁女孩的生命。然而由于行为人年龄不足14岁（当时的法定最低刑责年龄），公安部门无法依法追究其刑事责任，只能对其采取收容教养。这一案件在社会上引起强烈反响，促使立法机关重新审视仅凭年龄作为「一刀切」标准可能带来的司法不公。
自2021年3月1日起，《刑法修正案(十一)》正式施行。这项修订有条件地将最低刑事责任年龄的门槛降至12周岁。该条款规定，对于已满12周岁但未满14周岁的少年，若其实施故意杀人或故意伤害行为，造成被害人死亡或者采用特别残忍手段导致他人重伤及严重残疾，情节显著恶劣，经最高人民检察院核准同意，则应当承担相应刑事责任。
根据检察机关公开统计，2024年全年依法核准追诉低龄未成年人严重暴力犯罪34人次，2025年该数字为24人次。这些数据的升降无法直接判断犯罪率的变化趋势，但其深层含义在于，对那些主观恶性重、作案手段极其残忍、造成后果严重的低龄不法分子，刑事追诉不再因其年龄而自动免除。
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从纸面走向实践的困境
规定落地后，公安、检察等部门在具体执行中随之遇见了新的挑战。
首先，追诉范围的界定不够精准。法律条款里提到「犯故意杀人、故意伤害罪」，这一表述因而引发新的分歧。问题核心在于，该条款所说的「罪名」是指最终法院认定的罪名，还是指未成年人实际实施的行为本身？
举例来讲，一名低龄少年可能在进行抢劫、拐卖或强暴等犯罪活动时，在这个过程中故意杀害了被害人。但最后被认定的罪名也许不是故意杀人罪。若按字面理解法条、仅允许追诉「故意杀人罪、故意伤害罪」两个罪名，就会出现这样的窘况——相同的杀害行为与相同的危害结果，仅因罪名标签的差异而逃脱追责。这一矛盾自规定施行起就成了法律界争论的焦点。
此次新规做出了明确回应，确定追诉对象是少年「实施故意杀人、故意伤害行为」本身，而不再受罪名最终认定的约束。这样的规定可以有效防止因罪名竞合、转化犯或复杂犯罪构造而产生的追责空白。但需注意的是，案件仍需体现故意杀人或故意伤害的行为成分，并且必须满足法定的危害后果和「情节恶劣」这两个条件。
其次，在最高检作出核准追诉的决定之前，能否对未成年人采取刑事强制措施存在争议。假如必须等待核准才能按刑事案件处理，那么公安机关是否有权进行刑事拘留、提请逮捕？反过来说，若完全禁止采取措施，又该怎样防止涉嫌严重暴力犯罪的少年脱逃、销毁证据、串供或继续伤害社会？
2023年5月14日，江西省未成年犯管教所举办监狱开放日暨「百位母亲进狱园」亲情帮教活动。图/IC
2022年9月，山东淄博一名14岁以下的男孩携带匕首等凶器外出，在楼房里对陌生男性实施多次刺杀，最终造成被害人死亡。该少年在事发后遭刑事拘留、逮捕，2023年10月被变更为取保候审，直到2024年10月才获最高检的核准追诉批复。跨越近两年的程序审查周期，直观展现了核准审查与强制措施期限的对接压力。
新规对此给出了肯定的答复：尚未获得最高检核准时，有关部门仍可根据案情依法实施强制措施；倘若强制措施期限届满而仍未做出核准与否的决定，应当变更强制措施种类或者依照规定延长侦查羁押的时间。这一条款既为公安机关提供了控制现实风险、及时保存证据的法律依据，也督促检察机关定期审查已被逮捕的未成年人是否仍有必要继续羁押。
再次，对「情节恶劣」的认定成为了第三个落地难点。造成死亡或用特别残忍方式致人重伤与重度残疾这些后果，可以通过证人证言、物证等客观证据来判断。但「情节恶劣」本身不能仅聚焦结果，它还牵涉犯罪的起因、作案手段、针对的对象、事后态度以及行为人的人身威胁程度等多维度因素。
2024年3月发生在河北的邯郸案中，三名年龄均在12至14岁之间的学生涉嫌共同杀害同学。当地公安部门请求最高检核准追诉，河北检察机关逐级上报，最高检依照程序对三人进行了核准。法院随后对案件作出裁决：对于提议、策划并直接参与杀害的张某某判处无期徒刑；对参加预谋和实际加害的李某判处有期徒刑12年；对于未参与事前商议、未直接参与加害行为的马某某，法院决定不予刑事处罚，经专门教育指导委员会评估通过后，相关机构依法对马某某实施专门教育矫治。
虽然三人都被核准了追诉，但法院在最终判罚时作出了有区别的处理。新规学习借鉴了邯郸案的经验：核准追诉须体现到具体的人，不能因为共同在场、事后辅助或朋友关系，就推定每一位参与者都具有相同程度的主观恶意。
新规将「情节恶劣」分解为犯罪的背景、动机、手法、针对对象、造成的后果、个人危害性、能否减少再次犯罪可能以及社会影响等多个维度，并明确要求在共谋共同犯罪中，要基于各个参与者扮演的具体角色和发挥的实际作用，分别进行衡量。
邯郸案处理体现了法治的智慧：罪过最大的人获得了应有的严厉制裁，而那些参与程度有限、具有教育矫治前景的人则离开了刑罚体系。这正是「宽严相济」政策在涉罪少年审理中的真实写照。
此次新规还明确了两条出口机制：最高检同意追诉的，公安部门向检控部门移送审查；拒绝核准的，公安机关需撤销案件并立即解除强制措施，检察部门可以向有关单位提议将该未成年人送往专门矫治教育机构。这样的安排既堵住了「一旦不核准就彻底放任」的漏洞，也防止了专门矫治教育沦为无程序制约的变相惩罚。
2026年5月22日，浙江湖州市吴兴区人民检察院检察官（左）在沈家本纪念馆向中学生宣讲法律知识。图/新华
制度版图上还缺的几块拼图
新规虽然化解了众多公、检之间的协作问题，却并非这一问题的全部答案。
其一，核准追诉这个环节的审查周期规定尚不够具体。新规设定了强制措施期限届满后的处置办法，但未明确从公安机关递交申请到最高检最终批复的统一上限期限，也未建立定期重新评估机制、控方申报加快审查的渠道，以及针对长期羁押情况的专门救济途径。
年仅12至14岁的少年正处于身体与心智的关键成长时期。诉讼程序的反复拖延，一方面会侵害其身体自由，另一方面也可能妨碍其出庭能力、所需的教育矫治方案以及与家庭社交关系的维系。接下来的改进可以设想划分不同的办理阶段并设置相应期限，如果因特殊原因需要延期，则要求办案单位出具详细的书面理由。
其二，虽然「情节恶劣」现已包含了多项考量要素，但权重分配和排除情形的规则仍属空白。特别应当防范的是，将「社会影响」一味等同于舆情热度，也禁止仅凭办案人的主观感受去判断「人身威胁程度」和「再犯可能性」。下一步应当建立符合低龄未成年人身心特点的专业危险性与保护需求的科学评估体系，并保证控方和辩方有机会对社会调查资料、心理诊断报告和第三方咨询意见进行质证和异议。
其三，年龄认定和刑事责任能力的举证规则仍有待进一步明晰。当出生医学记录、户口簿、学生档案三者出现矛盾时，应按照什么样的顺序来确定谁是准绳？骨龄测定能够起到什么程度的参考作用？针对存在精神疾患、智力发育落后或严重心理障碍的少年，还应该建立更契合儿童生长规律、更加科学的刑事责任评估和出庭能力鉴定体系。
其四，审判机关的规范仍未能与公检的规则形成有效衔接。今次规范由最高检、公安部联合印发，重点关注侦查、审查、核准这些阶段的难题。但核准决定对法院庭审有什么约束力、法院在审理时发现事实或罪名有所变化时是否必须启动重新核准程序、共同案件中某些被告人不符合「情节恶劣」条件该怎样判决，以及12至14岁被告人的量刑指引等方面，都还需最高人民法院通过司法解释、典型案例指导或其他规范性指引予以阐明。
其五，拒绝核准追诉后的专门矫治教育，依然是整套制度框架中的最薄弱处。统计数据显示，中国已建立了430所专门教育学校，其中316所设置了专门矫治教育部门。然而，各个地方在师资配备、心理干预、职业培养、运管模式以及回归社会的衔接等方面，仍可能出现相当程度的区域差异。
新规要求检察部门「可以提议」将有关少年送入专门矫治教育场所，但与专门教育评议委员会、教育行政部门以及公安机关如何构建有效的协作、不同省市如何确立相对一致的入学、持续动态评估和出离标准、专门矫治教育是否应规定明确的最高年限、未成年人及其监护人对入学、延长或停止等决定事项如何充分行使表述权、反驳权和救济权等问题，均有必要进一步细化规定。否则，结果可能是既出现了应矫治而无机构接纳的现象，也可能出现以教育名义、对少年进行期限模糊、保障不足的事实自由限制。
此外，现在发表的数据主要涵盖每年核准人次和个别典范案例，还不足以让公众了解地区报请数、不核准的占比、平均办理周期及主要拒绝理由。适当公开脱敏统计数据和未核准的示范案例，有利于社会理解，追诉核准并非在舆情压力下的从严处理，而是被国家权力严格规制的专门程序。
对低龄少年暴力犯罪的治理，不应沦为「维护儿童」与「严罚恶少」二者之间的非此即彼选择。成熟的法治体制应同时照顾到三个群体：被侵害人的生命、人格和补救诉求，涉罪少年的成长潜力和程序保障，以及全社会对安全秩序与法治的基本信心。
《刑法修正案(十一)》回答了「能否追诉」的问题，现在的规范向前迈进了一大步，给出了「按什么标准、经过什么流程来追诉」的答案。更进一步的工作，还需要由检察、法院、公安、教育和社会力量共同去破解一个更棘手的课题：追诉以后如何做到裁判的公正，不追诉以后如何推进有效的教育，刑罚或矫治阶段结束之后，怎样真正帮助一个少年融入并回归社会。
三条路都修好了，才真正成就了一个既容纳责任、公正，也包含拯救的法治事业。
