白宫在9月2日宣布，美国与委内瑞拉临时政府正式达成一项石油协议，特朗普将其评价为「世界历史上最大」的协议。该协议将委内瑞拉17个主要油田（储量约650亿桶）的开发特许权授予私营企业北美蓝色能源伙伴公司（NABEP）。早在8月28日，特朗普就在自己的社交媒体平台上首次披露了这份协议的相关内容。协议生效后，NABEP的全球石油储量排名仅次于沙特阿美，跻身业界第二。
华盛顿转向「掌控」：从制裁到资源重配
在1月份马杜罗被强制移交给美国之后，华盛顿对委内瑞拉石油产业的介入程度与日俱增。虽然美国政府已经通过建立框架化的石油合作协议，获得来自委内瑞拉的一定数量优惠石油供应，但在随后的8个月里，国际石油企业整体上对进入委内瑞拉市场仍保持观望态度。因此，本次协议的推出被普遍视为美国加快夺取委内瑞拉石油资源的一个转折点。
具体来看，华盛顿通过拥有油田运营企业的股份和特殊治理权，对相关油气资产的利用和运营施加直接影响。根据协议条款，NABEP的母公司将有35%的股份权益转交给美国国防部战略资本办公室；美国政府保留对董事任免的否决权，并要求公司董事会中美国公民占大多数。在收益分配方面，NABEP承诺美国国务院可以按「生产成本」价格购买其当前及今后经营油田的20%产量，其余80%的产量美国享有优先选购权。正因为「生产成本」条款的存在，美国获得的石油价格大幅低于世界市场价，这使美国建立了一个稳定、廉价的能源供给渠道。
委内瑞拉方面主要以税费和特许费的方式参与油田开发收益分成。代理总统德尔西·罗德里格斯表示，按每桶65美元为基准进行计算，在协议实施期间，委内瑞拉估计将获取约2093亿美元的特许费和税收收入，对应每桶约19美元，大约占65美元参考油价的29%。
协议发布后，美委两国随即加快推进实施进度。9月1日，委内瑞拉国民议会表示赞成；9月2日，美国能源部长克里斯·赖特到访委内瑞拉，推动NABEP、雪佛龙等企业项目的落实。
无名之辈的逆袭：NABEP和贝坦库尔的双重身份
在特朗普所说的「650亿桶石油大合作」中，一个原本在国际能源领域默默无闻的企业忽然走上舞台——北美蓝色能源伙伴（NABEP）。与埃克森、雪佛龙和康菲等久负盛名的国际石油集团不同，NABEP既没有数十年的跨国经营背景，也并非一家全球性的能源上市企业。它真正独特的地方在于，一方面扎根于委内瑞拉现有的石油产业生态，另一方面又与美国决策层建立了密切关系，并在过去两年迅速发展成为委内瑞拉最关键的民营石油运营方。因此，理解这次协议的奥秘，关键是要看清NABEP及其控制人亚历杭德罗·贝坦库尔（Alejandro Betancourt）的来历。
现年46岁的贝坦库尔不属于传统石油业的精英圈层。他初期的资本积累与查韦斯执政时期的电力短缺问题密切相连。贝坦库尔创办的Derwick Associates（后来演变为Derwick Oil and Gas）曾获得委内瑞拉当局颁布的多个电力工程合约，之后逐步扩展进入油气领域，并参加了Petrozamora相关业务。从这个意义讲，贝坦库尔的财富来源实际上扎根于查韦斯时代积淀下来的官商联系网络。这样的经历使他难以被明确定位为「马杜罗时期的政商人物」或「反政府资本家」。他的突出之处在于能够跨越委内瑞拉长期存在的严重政治分化，在不同执政阶段中调整自己的角色和位置。
贝坦库尔对油气领域的进入始于2010年代。当时，他控制的DerwickOil and Gas与俄方的Gazprombank相关资本形成合伙，通过Gazprombank Latin America Ventures参与Petrozamora项目。Petrozamora是由委内瑞拉国家石油企业PDVSA所属石油企业与俄方投资方共同建立的，主要从事马拉开波湖周边已开采油田的生产运营。
不过，2020年贝坦库尔与马杜罗当权者产生裂痕，他在Petrozamora的权益被收回，一些资产被冻结，因此暂时脱离了这方面业务。其后，由于Petrozamora的生产量持续下降，到2023年，时任副总统德尔西·罗德里格斯主动与贝坦库尔重新联络。贝坦库尔随之重返委内瑞拉石油市场，参与油田复产运营，NABEP也逐渐收购并合并相关事业。
2024年成了转机。NABEP开始在委内瑞拉《反封锁法》架构下的「石油产业参与协议」（CPP）框架内扩大经营范围。该类协议赋予民营企业相比传统PDVSA合资方式更为灵活的运营和商业化自由度。随后24个月间，NABEP迅速增加生产规模。目前，美方统计显示其为委内瑞拉「第二位民营原油出产商」，排在雪佛龙之后，日产水平超过20万桶。
贝坦库尔的独特价值在于他能够同时出入加拉加斯和华盛顿两个权力中心。他了解PDVSA体系、油气资产构成及委内瑞拉石油贸易生态，与罗德里格斯保持直接沟通；同时，他在特朗普第一届任期就与美国的拉美政策圈层建立起往来。在特朗普前任期负责西半球事务的国家安全委员会官员毛里西奥·克拉韦尔-卡罗内甚至在今年公开将贝坦库尔形容为美国的「重要盟友」，赞扬其对美政府「极具价值」。
马杜罗在1月被强行带离后，这种双向身份的作用立刻凸显。贝坦库尔很快进入了特朗普政府应对委内瑞拉石油问题的决策圈。他既能与罗德里格斯和PDVSA直接联络，还与Vitol等国际油品交易方保持联系，并在马杜罗被带离后首批委内瑞拉石油生意的推动中发挥了关键作用。
急流勇进的政治算盘与战略考量
从协议的公布时点和具体条款来看，这项安排既体现了美国国内政治局势的压力，也体现了特朗普对委内瑞拉石油恢复进程的不耐烦，更指向他重组西半球地缘格局的深远战略设想。
首当其冲的是眼前的汽油价格危机。持续超过半年的美伊冲突以及霍尔木兹海峡的运输中断，已经推升了全球油价和汽油价格。截至9月2日，美国汽油零售均价达到每加仑4.12美元，而12个月前仅为3.19美元。而两个月后美国国会将进行中期竞选。据路透社/Ipsos在8月底进行的民调，特朗普的支持率只有33%，71%的民众对他应对生活成本问题的能力表示不满，他对伊朗冲突的支持率仅有三成。特朗普政府的某些成员甚至主张，应在中期竞选前避免继续扩大伊朗行动。
在此背景下，委内瑞拉油气供应对特朗普有着明显的政治好处。特朗普不仅声称协议可使美国油价下降，还提议利用委内瑞拉油源充实已降到44年新低的战略石油储藏库。然而650亿桶的地下油量无法在120天时间内提炼成汽油产品，该协议在中期竞选到来前难以真正显著提升供应量。它在最近期的最主要价值，是向选民和商业市场传达一个信息——尽管中东乱局未来难以平复，美国仍能从美洲范围内找到稳定的长期油气来源。
其次，特朗普需要解决马杜罗被扣后委内瑞拉石油局面「打雷不下雨」的尴尬。马杜罗在1月被扣后，特朗普立即号召美国油气行业投入大约1000亿美元来修复委内瑞拉石油产业。可是业界大企业并未积极响应。埃克森的执行长达伦·伍兹坦言，在法务和商业环境没有发生根本改变之前，委内瑞拉仍属「高风险不可投资地」；康菲石油同样坚持必须先处理历史债务、资产权属和PDVSA体制改革。特朗普对此明确表示挫折感，甚至扬言将埃克森排斥在委内瑞拉开发项目外。
资本的保留态度有其合理性。委内瑞拉现在的原油日产水平大约125万桶，远低于20世纪90年代末约300万桶的历史水平。多年投资短缺让油气设施、电力体系、输送管路和精炼厂房严重陈旧，加之合约执行、政权更替和产权等方面仍有风险，大规模恢复原油产能需要漫长周期和巨额本金。即便是最积极的雪佛龙，在9月2日发表的新安排中也仅准备在将来五年时间内投资超过70亿美元，计划将委内瑞拉业务的产量提升至大约60万桶每日。这与特朗普年初想象的1000亿美元投入额仍相差甚远。
最后，华盛顿在试图重申对西半球的绝对掌控权。白宫在8月31日公布的公开声明以「重申门罗主义、驱逐外国势力离开我们的大陆」为主题来论述该协议，并宣布特朗普正在消除中国、俄罗斯和古巴等力量在委内瑞拉的影响效力，保证美国在西半球的影响力「再无争议」。
特朗普政府所争夺的不止是油气这个资源，而是围绕这一资源形成的整套权力体系。自今年1月份起，美国已将第一批约5亿美元的委内瑞拉石油销售账款转入由美国政府掌管的账户；特朗普甚至当众告诉美国石油商，今后同委内瑞拉做油气买卖时「直接与我们协商」，而非直接与委内瑞拉当权者谈判。如今，通过NABEP的协议，美国进一步获得了企业管理权、成本价承购权和非优先产品的优先收购权。
虚实之间：新时代的「无形占领」
在过去十多年里，美国对委内瑞拉的政策框架一直围绕「制裁」展开：冻结账户资金、限制融资途径、阻断油品交易，设想通过斩断马杜罗当权者的财政来源来驱动政权变更。然而自马杜罗在1月被美国强行带离后，华盛顿的政策思路发生了本质调整——目的不再是阻止委内瑞拉的石油买卖，而是如何促进其石油恢复、重组其石油资产格局，最终决定这笔资源谁来开采、流入何地及收入分配。
这类现象使当下的委内瑞拉与2003年后的伊拉克展现出某种微妙的对比。伊拉克冲突后，华盛顿建立了联合管理当局，直接行使国家管理功能，但该占领方式本身有明确的权力交接线索：2004年，联合管理当局宣告结束，执政权交付伊拉克临时当权者；2005年，伊拉克通过民众投票逐步树立新的权力框架。换句话说，美国对伊拉克的掌控属于高度可视的武装占领和制度改造，但终极趋向仍是让日常政务权重新回到一个由民众推举产生的伊拉克当权者。
委内瑞拉走的可能是一条完全不同的轨迹。华盛顿没在加拉加斯树立类似伊拉克「联合管理当局」式的占领管制，罗德里格斯当权者、国民议会及委内瑞拉旧有的国家结构照样实存；但并行地，华盛顿正通过石油许可权、股份利益、资金调拨掌控和制约解除等许多工具，越来越侵入该国最紧要的经济决策范围。其最后的成果有可能是，委内瑞拉名义上由委内瑞拉人治理，然而决定国计民生的症结权力日益移向了美国手里。
伊拉克呈现的是美国如何借助战争推翻旧权力、再透过投票完成权力重建；而当前委内瑞拉所演绎的，则有可能是美国如何在维系当地政府形象的前提下，完成对一个国家最紧迫资源和战术取向的实质把握。对特朗普而言，或许这650亿桶石油协议的深远战术意义，才是真正超出石油本身的获得。
作者：李俊霖，中国社会科学院大学全球与区域国别学院博士生；蓝亦安，浙江大学公共管理学院博士生
