在中国内地，“单身”女性——即不在婚姻关系存续期间的女性——的生育权，正在经历一场静默而剧烈的政策重塑。过去十年，从非婚生子女落户权的放开，到社会抚养费的取消，再到生育保险与结婚证的逐步脱钩，“婚内生育”的垄断结构已发生裂缝。但辅助生殖技术的大门是否依然只对已婚夫妇敞开？地方立法能否撕开这道裂缝？
值2026年母亲节，我们邀请长期关注这一议题的董晓莹律师撰写此文。本篇首先厘清“单身”的法律意涵；继而系统梳理近十年法律政策的演变与重点省份的现行规定——从《人口与计划生育法》的修订，到社会抚养费的消亡，再到辅助生殖规定的松动与吉林破冰。
这不是一份节日贺词，而是一份关于“谁有资格变成母亲”的权利档案。我们期待，母亲节的祝福不应以婚姻状态为筛选条件。
中国内地“单身”女性生育权：概念厘清与十年制度突围
作者：董晓莹
编辑：平等权项目
什么是“单身”女性
中国内地法律没有针对“单身”女性的明确概念或定义。2016年11月民间发布的《中国“单身”女性生育权现状及法律政策调查报告》（后经修订，第三版于2021年1月发布）中，“单身”女性被界定为“不在婚姻关系存续期间的女性”。
社会公众的态度也基本与上述界定一致。相关调研显示，婚姻关系是公众判断单身女性的最主要因素，其次是恋爱关系。报告特别指出，女性性少数群体往往处于被法律“单身”的状态。之所以给单身加上双引号是因为：一个女性不在婚姻关系里，不代表她没有稳定伴侣或者其他形式的亲密关系，不代表她没有生育计划与事实行为，更不代表她不具备养育子女的能力与意愿。
这种“法律单身”与“事实单身”的错位，在公众态度中已逐渐获得认知。2017年，单身女性生育权关注组发布《公众对单身女性生育态度的调查报告》，基于2084份有效样本的调查显示，86.8%的受访者支持单身女性生育，其中58.9%指出“非常同意”；更有65.8%的受访者认同“没有丈夫的女性也可以成为优秀的母亲”。这些数据表明，对婚姻与生育进行解绑的呼声，并非来自边缘群体的孤立诉求，而是一场正在发生的、代际性的观念变迁。
距首版报告发布已近十年。这十年间，主动选择不婚的女性群体显著扩大，Z世代的年轻人也倾向选择更多元的生活方式。“法律意义上的单身”成为了更多女性的重要身份之一。
单身生育相关法律与政策的十年变迁
1、《人口与计划生育法》的出台与两次修订：从“一孩”到“三孩”的“夫妻”生育主体
1979年至2015年间，中国推行一孩政策。自1979年起，城镇人口原则上仅可生育一个子女，违反规定者需缴纳社会抚养费。2001年，《人口与计划生育法》出台，将“提倡一对夫妻生育一个子女”写入法律。2015年，该法修正，将上述内容修改为：“国家提倡一对夫妻生育两个子女。”这意味着独生子女政策在全国层面实质退出，二孩时代来临。
2021年，《人口与计划生育法》再次修正，规定：“国家提倡适龄婚育、优生优育。一对夫妻可以生育三个子女。”同时，法律删去了原法中关于社会抚养费（超生罚款）以及相关处分、制约措施的全部条款，明确将个人生育情况与入户、入学、入职全面脱钩。
值得注意的是，在上述法律规定的演变中，生育的主体始终是“夫妻”，“单身”女性从未被提及。从法理上讲，“法无禁止即可为”，法律层面并不禁止单身女性生育；且《中华人民共和国妇女权益保障法》中强调：“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由。”然而，在实践中，各地法规、部门规定以及具体操作，均对单身女性生育权构成了实质性限制。
对于单身女性而言，上述国家生育政策的整体转向与法律修改，更多是一种时代背景的转换。女性作为独立的生育主体，自始至终因婚姻状态而被区别对待；而正因为国家全面鼓励生育政策的实施及相关法律的调整，单身女性群体的生育权益获得部分改善，具体情形下文将进一步说明。
2、社会抚养费的二十年：惩罚性规定的出台与终结
2001年12月出台的 《人口与计划生育法》，首次在法律层面规定：“不符合法律、法规规定条件生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。2002年9月1日起施行的《社会抚养费征收管理办法》，是中国计划生育政策历史中的关键节点。
该办法作为一种惩罚性罚款，其征收标准由各地省级人大另行规定。办法并未限定征收上限，仅规定征收基准分别为当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入；至于具体征收倍数，则由各地自行确定。而非婚生育的情况在实施上述规定以来，一直因其“违反计划生育政策”而遭到处罚。
自上述规定实施以来，非婚生育情形一直因“违反计划生育政策”而遭到处罚。2016年，各地相继修订《人口与计划生育条例》，对“非婚生育”“未办理结婚登记而生育”等情形，专门规定了社会抚养费的征收标准。具体见下图。
这一征收了近二十年的惩罚性措施，直至2021年7月20日，随着中共中央、国务院发布决定，明确提出“取消社会抚养费等制约措施”，开始走向终结。
2021年8月20日，《人口与计划生育法》修正，正式删去所有关于“社会抚养费”的条款，各地也相继清理了计生条例中的有关规定。国家层面首次明确：将个人生育情况与入户、入学、入职等全面脱钩；过去因超生被征收但尚未缴纳的社会抚养费，原则上不再追缴。
非婚生育的女性，终因上述规定的改变，不再因其“违反计划生育政策”而被征收社会抚养费。
3、国家卫生健康委员会关于辅助生殖技术的规定
中国内地“单身”女性使用人工辅助生殖技术及精子库的限制，主要来自2001年起施行的原卫生部（现国家卫生健康委员会）规章《人类辅助生殖技术管理办法》（以下简提及《办法》），以及2003年修订的配套文件《人类辅助生殖技术规范》。
虽然《办法》本身未直接使用“单身”二字，但原卫生部科技教育司发布的《人类辅助生殖技术胚胎移植技术规范（卫科教发〔2003〕176号）》附件 3《实施人类辅助生殖技术的伦理原则》中明确规定：“医务人员必须严格贯彻国家人口和计划生育法律法规，不得对不符合国家人口和计划生育法规和条例规定的夫妇和单身妇女实施人类辅助生殖技术。”
同时，《人类精子库基本标准和技术规范》将精子库定义为“以治疗不育症及预防遗传病和提供生殖保险等为目的，利用超低温冷冻技术，采集、检测、保存和提供精子的机构”。上述规定从根本上断绝了单身女性申请使用精子库的可能。
上述规范系原卫生部科技教育司于 2003 年在《办法》、《人类精子库管理办法》相应实施规范基础上进行的补充和修订，从行政管理的角度否定了全国相关医疗机构为单身女性提供冻卵、人工授精和试管婴儿服务的可能性。
时至今日，上述规定仍是导致单身女性无法使用人类生殖辅助技术（包括冻卵）的最直接原因。
近十年来，在人口政策和生育相关法律持续修改的背景下，单身女性生育维权案例日渐增多，女性整体权益意识不断提升，单身女性生育权问题也受到社会各界越来越多的关注。
自2015年起，这一现象集中体现于每年的全国和地方两会——越来越多的人大代表和政协委员提出放开单身生育权的相关限制、有条件允许单身女性冻卵及使用人工辅助生殖技术的建议或提案，部分建议或提案还得到了国家及地方卫健委的官方回应。
例如，2017年两会期间，国家卫计委（现国家卫健委）在答复全国人大代表的相关建议时表示：“目前我国相关法律并未否认单身女性的生育权”，并称“下一步，我们将会同有关部门广泛深入调查，加强研究论证，密切关注‘冷冻卵子’等技术发展，积极做好可行性研究，审慎推进临床应用，完善相关法律法规，切实保障单身女性的合法权益。”
2017年，官方针对单身女性冻卵的态度首次发生根本性转变： 从“重申禁令”到“积极研究”和“完善法律” （详见下图）。
2021年，国家卫健委在对政协十三届全国委员会第三次会议第2049号（社会管理类144号）《关于赋予单身女性实施辅助生育技术权利，切实保障女性平等生育权的提案》的答复函中提到：
“ （一）关于完善相关法律法规制度。为进一步加强辅助生殖技术管理，防范技术应用风险，我委积极推动提高辅助生殖技术管理立法层级。目前，已经启动了《辅助生殖技术管理条例》起草工作，在梳理辅助生殖技术领域突出问题的基础上，广泛听取医学、伦理学、法学、社会学、管理学等领域专家学者的意见建议。”
这是官方首次明确提出已启动相关立法工作。2023年3月，便有政府部门公开信息和报道提到“国家卫健委有关部门曾就开放单身女性冻卵问题向专家征求意见”。
不过遗憾的是，时至2026年的今天，有关《辅助生殖技术管理条例》起草工作的进一步消息依旧没有公开可查，私下亦未了解到某专家、学者被征求意见的信息。
2023年，已有专业生殖医学领域的医生作为全国人大代表公开提出“应在特定条件下允许未婚女性冻卵”的建议。
2024至2026年，更多医学专家代表或委员明确提出相关建议 ：2025年1月，上海市政协委员建议在浦东新区试点开放健康的未婚女性“冻卵”，并提出“先行先试再推广”的渐进路径；同期，浙江省人大代表建议有序放开冻卵限制并探索建立卵子库。
上述建议是首次出现地方层面针对开放单身女性冻卵的具体试点建议，标志着单身女性冻卵议题从“全国性呼吁”进入“地方试点探索”阶段。
4. 关于全国首创的吉林先进地方法规
吉林省2002年制定的《人口与计划生育条例》中规定“达到法定婚龄决定不再结婚并无子女的妇女，可以采取合法的医学辅助生育技术手段生育一个子女”。此后该条例历经两次修改，上述条款均得以保留。
这一规定为全国首创，在地方层面将使用人工辅助生殖技术的权利赋予了单身女性。虽然“决定不再结婚”的表述相对模糊，但该规定无疑具有先进性。
据相关报告显示，2016年吉林当地已有单身女性通过人工辅助生殖技术生育的零星案例，但公开渠道缺乏相关案例资料。
据2018年财新报道，“吉林省卫计委基层指导处相关工作人员表示，单身女性实现使用人类辅助生殖技术生育需要同时满足 5 个条件，分别是：第一，户籍在本省；第二，无子女；第三，决定终身不结婚或结过婚但决定以后不再结婚；第四，本人自愿；第五，未患有生育的疾病。符合条件后，个人可以向州市卫计委提出申请，审批后有指标即可申请。如果没有经上述程序许可，医院就需要夫妻双方认可，才能实施人工辅助生殖技术。截至 2018 年 2 月，吉林省卫计委尚未收到任何相关申请。”
该报道首次公开明确了吉林省先进条例的具体实施流程及单身女性的申请路径。
2022年，吉林省卫健委官方网站上，人口监测与家庭发展处对于“单身未婚女性可以通过医学辅助手段生育一个子女吗”咨询的回复，进一步明确了办理程序：“符合条件自愿申请生育的妇女，到户籍所在地县级卫生健康部门申请，填写《医学辅助生育申请表》，县级卫生健康部门审核盖章后，申请人持申请表导有资质的人类辅助生殖技术机构实施医学辅助手段受孕，受孕成功后持相关资料，到户籍地乡、镇（街道）办理生育登记，并发给《一孩生育服务证》（原名：准生证，笔者注）。”（详细请见下图）
2023年6月，吉林省卫生健康委员会在答复政协委员《关于从女性医疗卫生角度分析，提升生育率的建议》的函中明确提到：
“……但此政策（笔者注：指上述先进政策）在实施中还存在一定难度，各医学辅助生殖技术机构执行原卫生部修订的《人类辅助生殖技术规范》（卫科教发〔2003〕176号），《规范》中明确规定‘禁止给不符合国家人口和计划生育法规和条例规定的夫妇和单身妇女实施人类辅助生殖技术’。这就限制了终身不再结婚的单身妇女想通过医学辅助生育技术手段实现生育，我委已经向国家卫生健康委作了反馈，目前还未收到批复性答复。”**
通过以上改变可以推测，更多人关注甚者希望使用该先进条例，吉林省卫健委也在逐步明确具体实施方式。这些变化正是在国家生育政策和法律调整的大背景下才得以发生。
文中引用的报告、文章和媒体报导和报告
（相关链接请点击阅读原文获取）
报告
《中国“单身”女性生育权现状及法律政策调查报告》（第三版）2021
《公众对单身女性生育态度的调查报告》2017
单身女性生育权问题受关注
《单身女性生育权之困：试管受孕上户口都要已婚，怕孩子找爸爸》
《求“生”不能？单身女性生育权是否应该“松绑”》
《单身女性不允许冷冻卵子？卫健委回应：将研究完善相关法律法规》
《李银河：应修改法律给单身女性合法生育权》
《国家卫计委：积极做好“冷冻卵子”可行性研究》
两会提案建议
《黄细花代表：应保障未婚妇女生育权》
《非婚生育不该鼓励，但非婚生子女权益该被保障》
《单身女性能不能“冻卵”？》
《政协委员建言保障单身女性生育权，让冻卵不再遇阻》
国家卫计委（现国家卫健委）的答复
《对十二届全国人大五次会议第3395号建议的答复》
《为什么单身女性不可冻卵？国家卫健委给出答复》
《卫生健康委答网民关于“为30岁以上单身女性提供辅助生殖服务”的建议》
《卫健委就开放单身女性冻卵征求意见：生育与婚姻从此脱钩？丨快评 》
专家和委员的建议
《专访全国政协委员、复旦大学附属妇产科医院院长徐丛剑》
《单身女性冻卵，我们到底担心什么？》
《乔杰委员：着力强化我国生育力保存保障体系》
《代表委员建议为女性生殖能力提供储蓄通道》
《两会之声｜委员建议在浦东试点“单身女性冻卵”，严格把控适应证 》
《放宽女性冻卵限制有助于提高生育率，值得认真考虑丨快评》
吉林省相关
《吉林未婚可“冻卵”？单身女性实现生育权还须跨过多道坎》
吉林省卫生健康委员会网站
《对省政协十三届一次会议第W20号委员提案的答复吉卫复议字》〔2023〕34号
